加强电力跨国（境）交易监管势在必行

中国经济时报 2006-09-29
http://www.cet.com.cn/20060929 /FOCUS/200609293.htm

电力跨国（境）交易，实质是电力这种特殊商品的进出口贸易 。近年来，随着我国与周边国家区域经济贸易合作的快速发展以及区域经济一体化 步伐的加快，我国电力跨国（境）交易日趋活跃，发展迅速，成为我国电力发展的一个新亮点。

一、电力跨国（境）交易发展的基本情况

上世纪５０年代，我国与朝鲜在中朝界河建设了四个梯级电站 ，共同开发利用界河水能发电；１９７９年，我国广东电网与香港电网建成联络线 ，开创了我国电力跨境交易的先河。１９９２年，中俄第一回２２０千伏输电线 路布拉戈维申斯克至黑河投入运行。“十五”以来，特别是２００２年后 ，随着我国与周边国家区域经济贸易合作的快速发展以及区域经济一体化步伐的加快 ，根据电力资源和负荷的分布特点，按照互利互惠原则和市场经济规律 ，我国与周边有关国家进行电网互联，开展电力贸易，电力跨国（境）交易迅速发展。

我国电力跨国（境）交易呈现以下几个显著特点：一是交易伙伴不断 增多。目前，我国电力跨国（境）交易已经从最初的港、澳地区 ，发展到越南、俄罗斯、朝鲜等多个国家。南方电网公司与泰国、缅甸、老挝 ；国家电网公司与蒙古、哈萨克斯坦等国的电力跨国交易已进入协商阶段 。二是交易规模不断扩大。近年来，我国电力跨国（境）交易发展速度很快。据统计 ，２００５年，南方电网电力跨国（境）交易量已达到约５２亿千瓦时，其中 ，电力出口７亿千瓦时，电力进口４５亿千瓦时，电力净进口３８亿千瓦时。２００５年 ，我国还从俄罗
斯购电４．９亿千瓦时，从朝鲜购电０．６亿千瓦时 。三是交易能力不断增强。广东电网与香港电网已经形成四回４００千伏交流线路和九回１３２ 千伏交流线路；广东电网与澳门电网已建成四回１１０千伏交流线路联网；云南 、广西电网共有四回１１０千伏交流线路向越南送电，还有２回２２０千伏交流 线路在建。黑龙江电网与俄罗斯远东电网有１回２２０千伏输电线路 ，目前还计划再建设多回２２０千伏线路。四是交易形式不断丰富。目前，我国与周边国家的电力跨国（境）交易除了传统的双方签订长期购售电合同的方式外 ，一些企业还在积极尝试通过区域电力市场竞价的方式开展交易。五是交易品种不断增加 。既有电力进口业务，也有电力出口业务。近年来，一些电力企业还积极实施 “走出去”战略 通过直接投资方式，积极参与国（境）外电源项目建设 ，经营当地电力业务。

随着我国与周边国家经济关系的更加密切，特别是中国 —东盟自由贸易区的建立和发展以及我国和周边国家经济的快速增长，电力消费需求将日 趋旺盛。据泰国电力部门预测，仅东南亚国家对电能的需求到２０１０年将上升 为１１６０亿千瓦时，２０１５年达１６３０亿千瓦时，前景十分广阔 。可以预计，今后，我国与周边国家电力跨国（境）交易发展势头将更加迅猛 ，交易规模将在现有基础上成倍增长。

二、加强电力跨国（境）交易监管势在必行

目前，我国电力跨国（境）交易总体还处在起步阶段 ，大部分交易还属于较低层次的边境贸易，而且交易的绝对规模还不大。电力跨国（境 ）交易在快速发展的同时，也遇到了一些困难和问题。主要是：电力跨国（境 ）交易的管理主体不清，缺乏必要的管理制度，政府对电力跨国（境）交易发展的积极 作用没有充分发挥；电力跨国（境）交易在发展过程中面临法律、管理、技术 、标准、商务、安全等诸多方面的问题，需要在政府层面进行必要的协调与指导 ；个别地区电力跨国（境）交易出现中央电力企业与民营企业多家经营局面 ，由于缺乏相应
的管理制度，经营主体之间在跨国（境）交易经营权、输电线路建设 、供电营业区划分、销售电价存在很大争议，电力跨国（境）交易在一定程度上 存在无序风险与安全风险，严重影响电力跨国（境）交易的持续、健康发展 。加强电力跨国（境）交易监管势在必行。

１．加强电力跨国（境）交易监管是实现国家能源战略 ，维护国家经济安全的需要。电是国民经济发展的重要动力能源。随着我国经济的快速发展，能源问题的重要性日益显现，能源需求与能源供应的矛盾日趋突出 ，保障能源充分、稳定供应成为维护国家经济安全的重大战略任务。在这种形势下 ，必须通过加强监管，使电力跨国（境）交易既能够体现国家能源战略要求 ，又能够为实现国家能源战略服务，更好地维护和保障国家经济安全。

２．加强电力跨国（境）交易监管是规范电力跨国（境）交易秩序 ，促进电力跨国（境）交易健康发展的需要。目前，我国电力跨国（境 ）交易还处在起步阶段。跨国（境）交易在发展过程中面临法律、管理、技术、标准 、商务、安全等诸多方面的问题，需要政府部门进行必要的协调与指导 ，以保证电力跨国（境）交易的顺利开展。此外，从我国电力跨国（境 ）交易发展的实际情况来看，由于政府管理没有完全到位，电力跨国（境）交易已经暴露出一 些问题，在一定程度上存在无序风险与安全风险，影响了电力跨国（境 ）交易的健康发展，客观上也需要加强对电力跨国（境）交易的监管工作。

３．加强电力跨国（境）交易监管是实现电网平稳互联 ，保证电力系统安全稳定运行的需要。电力是国民经济的重要基础产业，也是重要的公用 事业，关系经济发展，关系社会稳定，关系人民生活。电力跨国（境 ）交易涉及多个国家电网，电网安全要求更高。实现不同国家电网之间的平稳互联是保证电力系统安全稳定运行的重要条件，也是保证电力跨国（境）交易顺利开展的重要条件。从我国电力跨国（境）交易实际情况来看，目前联网各国在法律层面 、技术层面、管理层面都缺乏统一的原则和标准，电力电量交换也缺乏统一的交易规则。为保证
交易的顺利进行，除了需要企业在交易合同中对有关事项进行明确约 定，也需要联网国家政府部门之间加强协调和沟通，就关系电力跨国交易的有关问题达成协议，形成制度。

４．加强电力跨国（境）交易监管是深化国际经济合作 ，巩固和扩大我国与周边国家关系的需要。电力跨国（境）交易是我国能源外交的重要组 成部分。随着能源问题日益重要，电力跨国（境）交易在我国对外关系 ，尤其对外经济关系中的角色将更加突出，在国家对外关系中将发挥更大的作用 。由于电力商品的特殊性以及电力在国家经济建设、社会发展和人民生活中的重要地位 ，一方面有助于在我国与交易国之间建立更紧密的经济联系，巩固我国与交易国的 友好关系，但另一方面容易使交易风险放大化。这就对电力跨国（境 ）交易提出了更高要求，为此，必须加大监管力度，保证电力跨国（境）交易正常开展 ，稳定运行，避免出现任何闪失和差错。

三、加强电力跨国（境）交易监管的建议

目前，我国对电力跨国（境）交易业务的管理，采取的是比照一般商 品进出口管理的方式，以海关监管为主。我国入世协议对电力跨国（境 ）交易的管理也没有特殊的约定。但由于电力商品本身的特殊性，加之电力作为现代 社会的一种重要能源在社会经济生活中的重要地位，因此，简单地比照一般商品 外贸管理方式管理电力跨国（境）交易业务，已经不能适应电力跨国（境 ）交易业务发展要求，也不符合实施国家能源战略的需要，要根据电力商品特殊性和更 好地落实国家能源战略的要求，加强对电力跨国（境）交易监管。

１．监管原则。电力跨国（境）交易监管要有利于国家能源战略的实 施，有利于保证国家经济安全，有利于促进电力跨国（境）交易的健康发展 。为此，要处理好以下几个关系：一是要正确处理内贸与外贸（跨国（境）交易 ）的关系。对于我国这样一个发展中大国而言，电力发展要始终坚持立足国内的 原则。电力跨国（境）交易要为国内经济发展服务，为保证国家能源安全服务 ，为保障国内能源供给服务。电力出口交易要不影响国内电力的正常供应 ；电力进口交易要不影响国内发电市场的正常交易秩序。二是要正确处理企业自主经营与政府加强管理的关系。目前，我国电力跨国（境）交易行为还仅仅停留在企业层 面，政府在电力跨国（境）交易中的积极作用还没有充分发挥，需要进一步加强 。监管的目的不是为了限制电力跨国（境）交易的发展，而是为了更好地促进电力跨国（境）交易的健康发展。要充分尊重和发挥企业的市场主体地位 ，保障企业经营自主权，积极支持国内符合资质的电力企业走出去，开展电力跨国（境）交易，同时又要发挥政府在促进电力跨国（境）交易中的积极作用 ，加强对跨国（境）交易行为的指导和服务，规范企业跨国（境）交易行为，为电力跨国（境）交易
创造更好的政策环境，推进电力跨国（境）交易由边贸层次向更高层 次的转变，保障电力跨国（境）交易健康发展，维护国家经济安全 。三是要正确处理好政治利益与经济利益的关系。新形势下，电力跨国（境）交易已经不仅仅 是一种经济行为，而且还有政治意义。对电力跨国（境）交易进行监管 ，不仅仅要考虑经济利益，而且要服从国家外交战略，为实现国家的外交战略服务。

２．监管内容。按照上述监管原则，结合电力商品的特殊性 ，除一般外贸监管内容外，政府还应对电力跨国（境）交易的以下内容进行必要的监管：

（１）电力跨国（境）交易项目建设的监管。我国目前的投资管理制 度主要以投资规模为标准确定建设项目的批准方式。由于在交易双方都有现 成输电线路、变电设施的情况下，实现电力跨国（境）交易只需要对双方线路 进行接口连接，本身并不需要太大投资。因此，按照现行投资管理制度 ，企业不需上报政府部门即可自主立项建设。但考虑到电力跨国（境）交易项目的特殊性 和重要性，建议国家要对电力跨国（境）交易项目投资不以投资规模为标准 ，而采取按类别管理的方式。明确所有电力跨国（境）交易项目都必须在政府投资管 理部门备
案，并根据电压等级采取不同的管理方式，如２２０千伏的要求核准 ；５００千伏的必须审批等。

（２）电力跨国（境）交易合同的监管。电力跨国（境 ）交易项目事关国家能源安全。为更好维护国家能源安全，电力跨国（境 ）交易合同要向政府电力监管部门报备。政府电力监管部门要从执行国家能源政策 、维护国家经济安全、规范技术标准、保证安全可靠、保证资金安全等方面对交易合同进行评 估。评估不通过的不许开展电力跨国（境）交易。

（３）电力跨国（境）交易主体的监管。对电力跨国（境 ）交易主体监管，主要是保证交易主体具备开展电力跨国（境）交易项目必需的资质条件。我国目前从事电力跨国（境）交易的市场主体，既有中央电力企业（国家电网公司、南方电网公司），也有地方民营企业（如黑龙江省黑河市经营中俄电力 跨国（境）交易业务的星河公司），而且在一些地方还存在多个主体同时经营电 力跨国（境）交易业务的现象（如在黑龙江省黑河市，除星河公司外 ，黑龙江省电网公司也从事电力跨国（境）交易业务）。交易主体监管的主要内容 ，就是要对交易主体的资质条件进行审查把关，防止不合格市场主体进入电力跨国 （境）交易市场，规范电力跨国（境）交易秩序。

（４）电力跨国（境）交易价格的监管。既包括对出口业务售电价格 的监管，也包括对进口业务受电价格的监管，还包括对电力进口业务经营 主体进口电量的销售电价的监管。电力跨国（境）交易价格的监管应在国家电价 监管的大框架内执行。

（５）电力跨国（境）交易调度的监管。即对电力调度机构执行电力 跨国（境）交易合同，按照合同约定进行调度情况的监管。把电力跨国 （境）交易调度的监管纳入电力监管机构统一的电力调度监管工作当中。

（６）混业经营监管。随着电力跨国（境）交易的深入发展 ，今后将出现国内输电业务经营者在国外投资建设和经营电源项目，并向国内出口电 力的新情况。对这种事实上的输电、发电业务一体化经营如何监管是今后电力 监管即将面临的一个新课题。

（作者系国家电力监管委员会研究室副主任）