湄公河的灌溉与水政策探讨 1

关于国际水资源研究所研究报告

国际水资源研究所（ IMMI ）的使命是为粮食生产、人民生计和自然改善水资源和土地资源管理。在这一宗旨下，国际水资源研究所的工作集中于综合政策、科技和管理体系以实现解决问题可行的方案，在水资源和土地资源以及灌溉领域带来实际的有效的结果。

发表的本系列报告涵盖了非常广泛的课题，从计算机模型到水用户协会实际的经验等，内容从最直接适用的研究到更为基本的探讨，这是应用科学最终依赖的部分。一些研究报告是比较微观的集中、分析和最终经验的研究，其它则是对于一般问题更为宏观的和综合的评价。

虽然大多数报告都是由国际水资源研究所及其合作者联名出版，我们还是很欢迎各界的参与。每份报告将由国际水资源研究所自己的员工进行内部审阅以及外部核审。报告可以在网站上看到，所有的数据和分析可以分别下载，报告也可以免费复制和引用。

研究报告 95 ：湄公河的灌溉与水政策探讨

（弗朗西斯·摩利）

国际水资源研究所

P O Box 2075 ， Colombo ， Sri Lanka

国际水资源研究所的资金主要来自于 58 个政府、私人基金会、国际和地区性的组织，如国际农业研究磋商小组（ CGIAR ）的捐助。同时加纳、巴基斯坦、南非、斯里兰卡和泰国政府也给予了大力支持。

作者简介：弗朗西斯·摩利曾是法国科学发展研究院（ IRD ， Institut de Recherche pour le D é veloppement ）首席研究员，目前任职于科伦坡的国际水资源研究所。

弗朗西斯·摩利，报告 95 ：湄公河的灌溉与水政策探讨，科伦坡，斯里兰卡，国际水资源研究所

关键词：水资源开发，灌溉政策，水政策，乡农会，参与，水法，江河流域管理，水资源综合管理，湄公河，泰国，柬埔寨，老挝，越南，缅甸，中国。

目录

摘要

简介

湄公河灌溉与水政策发展回顾

探讨

参考资料

摘要

过去几年来，水已成为湄公河流域大多数国家关注的问题之一。这一方面是由于缺水问题，甚至危机不断显现，另一方面全球水行动和水网络的发展使得公众更加重视水事务，同时也是从社会经济发展的角度迫切需要推动国家水务改革的结果。

本报告将深入探讨湄公河流域各国现有的灌溉和水政策，分别审查规划计划、水政策和法律框架、水政策最高协调机构的设立、参与性政策以及水资源综合管理（ IWRM ） / 江河流域管理等。报告还将详细说明上述政策的基石、政策的不足之处以及政策是否适合流域各国的国情。报告指出大多数正在进行的和计划实施的改革都源自与所谓的国际标准相一致的“最佳实践”理念，但是不能完全符合当地的具体情况。水资源开发的规划和政策普遍上依然由专家主导，注重的是过程和目的，所以留给价值交流以及内部决策协商进程的空间较小。报告中还提到尽管出现了令人鼓舞的变化趋势，但是在参与面或水资源综合管理与实际情况间仍旧存在鸿沟。利益攸关者，如水务机构、政府、开发银行、非政府组织、顾问和用户协会间的探讨虽然有时非常积极活跃，但通常仅仅限于通过媒体和出版物进行不恰当的辩论。许多会对大量人口带来潜在影响的大型工程的设计仍然没有经过详细的审查。

地方管理与流域级水资源综合利用的必要性间存在的摩擦，国家自上而下的规划蓝图与地方具体情况的多样性和复杂性间的矛盾以及全球“工具箱”中的建议或“最佳实践”与利益攸关者愿望间存在的正义依然普遍存在。建立湄公河流域水资源能动的管理构架是最终解决所有矛盾的必经之路。本报告的目的就是要为湄公河流域未来的水资源管理研究填石铺路，以及说明未来研究的主要事务和课题。

湄公河的灌溉与水政策探讨

弗朗西斯·摩利

简介

过去几年来，水已成为湄公河流域大多数国家关注的问题之一。这是由于以下几个相互关联的因素促成的。首先，缺水甚至水危机的反复出现（水匮乏、干旱、污染以及湄公河流域国家间、国家内部行业间的水竞争等）虽然经常是局部地区的和暂时性的，但是也让人们认识到了流域的脆弱性。缺水已经影响到了灌溉，在有些时候还会威胁到城市的供水（ 1999 年泰国有些地区就曾经经历过临时性的水配给）。其次，全球针对水资源管理开展的许多行动和搭建的网络（世界水论坛、全球水伙伴地区行动等）也促使公众更加关注水事务。再次，这些行动与一些开发银行（比较有名的是亚洲开发银行和世界银行）的工作相得益彰，它们帮助各国制定管理框架、水政策、白皮书以及水法等。最后，随着私有部门的不断涉入，特别是参与水力发电以及城市供水业，因此也改变了国家对于水资源事实上垄断的状况。

现行政策行动的共通点很多，部分是由于各国很多与水有关的问题类似，另外也是因为这些行动源自主流思维和观点。水政策改革进程通常要考虑下述建议和措施：

·通过制定供水协定尝试加大用户的参与，改善灌溉网络差劲的水配置问题（传统上，灌溉效率为 30% 到 40% ）。在协定中，水务机构和农民的角色更像是服务提供者和客户，而不是卖买方。

·考虑到成本回收和财政的可持续性等原因，收取水费将成为必然。

·支持水资源综合管理势必将重点放在江河流域管理上，反过来，也会促成建立江河流域组织（ RBOs ）或介于水务机构和用户间协调的机构。

·控制地表水和地下水的使用量需要建立水资源的许可证制度，登记用户，未来的水权交易更加规范化。

·水网运转、资源管理和决策 / 规章间的区别是重点，也是制度中具有明晰要求的三个内在方面。

水行业显现的这些趋势带来了下面的问题：改革的压力有多大？如何采取合理的步骤？在多大程度上，国际机构和执政党关注水问题，重新调整水行业在政府工作中的位置，以及这些情况如何因各国国情不同而有所差别？国家主导的正规行动的预期效果与实际情况相比如何？政策的制定是源自国家的整体规划还是基于合理分析地方存在的问题，在多大程度上，自上而下的原则排挤了以内在的特殊条件为基础的解决方法？更通俗的说，水行业的管理类型有哪些以及这些管理如何规范决策、规划和水资源管理的？

本报告将深入探讨湄公河流域各国 [ 注释 1] 现有的灌溉和水政策，分别审查规划计划、水政策和法律框架、水政策最高协调机构的设立、参与性政策以及水资源综合管理（ IWRM ） / 江河流域管理等。报告还将详细说明上述政策的基石、政策的不足之处以及政策是否适合流域各国的国情。本报告的目的就是要为湄公河地区 [ 注释 2] 未来的水资源管理研究填石铺路，它的研究范围仍然处于探索阶段。虽然报告中探讨的课题涉及面广泛，复杂，并且需要动用大量文献，运用综合的方法审视，但是我们还是希望报告可以说明目前研究的主要课题以及研究的方向。

[ 注释 1] ：报告中虽然提到了中国，但没有详加说明，因为中国的国情比较特殊。

[ 注释 2] ：在这里，特指面向湄公河水管理网络的研究。

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